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张守文:改革开放与中国经济法的制度变迁

文章来源:《法学》2018年第8期。(以下正文内容不含注释)

 

摘要:中国的经济改革和对外开放分别引发了大规模的制度变迁,其中经济法的制度变迁尤其值得关注。基于“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架,从分配关系和涉外关系调整的视角,可以发现我国的经济改革带来了从“分配—产权型”转为“产权—分配型”的制度变革,形成了从“以政策为主”向“以法律为主”、从“短期促进”向“短期促进与长期保障相融合”的制度变迁;同时,经济法在推进对外开放、融入更多国际通例的过程中,其所调整的涉外经济管理关系也渐变为涉外经济调制关系。经济法制度的成长与中国的法制建设和法治发展密不可分,只有不断融入法治理念和法治精神,并在政策性与法定性、确定性与变易性、统一性与分散性的平衡中实现自身的健康成长,经济法才能在制度变迁中更好地推进改革开放和国家治理的现代化。

关键词:改革开放 制度变迁 经济法 法治

 

  一、背景与问题

  中国四十年的改革开放,引发了经济社会的“大转型”,以及大规模的制度变迁。 在社会主要矛盾发生转变的新时期,总结既往变革的经验和教训,探讨相关制度的完善路径,并由此不断提升国家治理能力,推进全面现代化的实现,无疑甚为必要。在此过程中,揭示改革开放与制度变迁之间的内在关联和相关规律,从而更有针对性地解释和解决现实问题,应当是学界努力的一个重要方向。

  在上述诸多制度变迁中,经济法制度的产生和发展尤其引人注目。由于我国的改革开放肇始于经济领域,相关的经济政策、经济法律以及经济法的各类制度变革均与其密切相关,因此,研究改革开放对经济法制度变迁的影响, 总结经济法制度建设的成就和不足,对于推动经济法的制度建设和法学研究,促进改革开放的全面深化,实现国家治理的现代化,非常具有现实意义。

  从历史的维度看,改革开放对各类法律制度均有重要影响,对经济法制度的影响尤为巨大。正是在这四十年间,中国的经济法从无到有,不断发展壮大,已成为法律体系中独立而重要的法律部门,在规范国家的宏观调控和市场规制行为、促进和保障市场经济的稳定发展、推动经济和社会的良性运行和协调发展方面发挥着重要作用。本文在“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架下,试图通过“关系调整”的线索,探寻改革开放的经济实践与相应制度变迁的内在关联。事实上,改革开放的重要目标,就是要处理好一系列重要“关系”,特别是政府与市场、国内与国际、公平与效率、自由与秩序等不同层面的关系。在处理上述关系的过程中,尤其需要在各类主体之间有效分配权力和权利,以实现更公平的利益分配,可以说,处理好相关的“分配关系”,既是改革开放要解决的重要问题,也是经济法调整的重要目标。此外,在经济全球化的背景下,改革开放以及相应的制度安排还需要处理好对外开放过程中产生的“涉外关系”,这也是经济法在制度变革中需要解决的重要问题。本文将以上述两类重要关系的调整作为分析整体制度变迁的重要线索,以及探讨经济法制度变迁的重要背景,并据此探究经济法制度变迁过程中的法制建设与法治发展问题。

 

  二、经济改革引发的制度变迁:基于分配关系调整的视角

  对于经济改革引发的制度变迁,可从多个视角展开研讨。 而经济改革与利益分配直接相关,改革就是要实现相关利益的重新分配,其路径则是对相关权力或权利进行重新调整和分配,并通过法律对此加以确认和保障,也就是说,分配关系调整是经济改革的核心问题。因此,有必要着重基于分配关系调整的视角,分析经济改革引发的制度变迁,从中亦可发现经济法制度是如何在上述制度变迁中不断产生和发展,并成为促进和保障经济改革的重要制度基础的。

  从总体上看,中国四十年的经济改革,都离不开分配制度和产权制度的变革,因为改革就是要改变生产关系不适应生产力发展的状况,必须对不合理的生产关系进行调整,而生产关系则是基于产权制度和分配制度形成的,且与上层建筑直接相关。 鉴于中国曾长期实行计划经济体制,在产权制度方面公有制占绝对优势,并且,在改革初期的特定背景下,不可能改变公有制的产权制度,因此,我国最初推出的是通过分配制度带动产权制度的改革,而并非以产权制度带动分配制度的改革。此类改革路径或改革模式,可称为“分配—产权型”改革,只有在其有一定积累的基础上,才能推进“产权—分配型”改革。

  上述的“分配—产权型”改革,意在通过分配制度的改革影响产权制度的形成,并由此推动整个生产关系的变革,其引发的制度变迁虽然当时在法律层面反映不够明显,甚至变迁还具有一定的“被动性”,但却与经济法的制度生成直接相关,它直接影响经济法领域非常重要的“国家—企业(集体)—职工(个人)”的分配关系的调整,并因而引发了诸多领域的制度变革。

  事实上,在20世纪70年代末,基于当时非常突出的“城乡二元结构”,我国经济改革最先在农村发端,并在农村改革取得一定成功之后,于1984年开启城市改革。在改革开放的40年间,农村改革和城市改革交替推进,相关的权力或权利分配以及相应的利益分配亦不断调整, 并由此带动了财政、税收、金融等诸多领域的经济法制度变迁。

  从分配关系调整的角度看,我国先行启动的农村改革,主要涉及农业税制度的变革。当时在全国逐渐推开的“联产承包责任制”,尽管关注了生产、承包,但最后的“责任”还是落实在分配上,其制度安排的核心问题是农民如何履行向国家缴纳“公粮”(农业税)的义务,以及如何进行其后的集体与个人的剩余产品分配,在这个意义上,农村改革主要是分配制度的变革。 这种分配导向的改革,直接决定了产权(剩余农产品所有权)的归属,并由此影响农民的生产积极性,从而大大提高了劳动生产率以及整个经济运行的效率。 这种“分配—产权型”改革推动了分配制度以及产权制度的后续变迁。

  曾一度取得巨大成功的农村改革,在当时极大地解放了生产力, 但随着经济和社会的发展,上述分配制度的红利日渐式微,需要进一步改进;同时,分配制度的成效与产权制度的稳定直接相关,从而对土地产权尤其是土地使用权的稳定性提出了更高的要求。为此,国家专门修改了宪法,并“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权”,在2002年专门制定了《农村土地承包法》, 以通过稳定“产权”来确保农民的分配权益,这是“产权—分配型”改革所带来的重要制度变迁。在此基础上,我国在2006年正式废止了古老的农业税,这是国家与农民分配关系的巨大变革,也是对“产权—分配型”改革的进一步强化。在2013年以后的全面深化改革时期,我国又推出农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”改革, 力图使“产权—分配型”改革提升到一个新的阶段。可见,无论哪个时期的何种改革,分配关系的调整始终都是其重要内容。事实上,从经济法的视角看,从产业调整角度支持农业,从区域均衡角度支持农村,从公平分配角度支持农民,是经济法制度变革历来需要关注的重要问题,且都与分配关系的调整相关,对“三农问题”的有效解决具有直接影响。

  除上述的农村改革外,以“国企改革”为重点的城市改革也引发了分配制度的变迁。如果说农村改革的核心问题是“国家—集体—个人”的三者利益分配,那么城市改革的核心问题则是“国家—企业—职工”的三者利益分配。无论是农村改革还是城市改革,最初都是从分配关系的调整入手,力图通过分配制度的重新安排,来明晰相关主体的产权,从而形成最初的“分配—产权型”改革。

  在推进“分配—产权型”改革的过程中,随着分配制度改革的不断深入,各类主体的产权意识不断增强,国家开始加强产权制度改革的探索,并逐渐形成了多元化的产权结构,从而为市场经济体制的确立和发展奠定了重要基础。正是基于早期的分配制度改革,更深层次、更广范围的产权制度改革才得以不断推进, 特别是国企改革以及其他各类所有制企业的发展、现代企业制度的建立等,都是侧重于产权制度的改革,并以此进一步影响分配制度的变革,这种建立在产权制度基础上的“产权—分配型”改革,逐渐成为市场经济条件下引发制度变迁的主要形式和路径,同时也是经济法领域诸多制度影响再分配的重要前提和基础。

  从经济改革影响制度变迁的不同阶段看,在从计划经济向市场经济转变的过程中,特别是在“有计划的商品经济”阶段,各类经济改革更侧重于通过分配关系的调整影响产权结构,因而“分配—产权型”改革对制度变迁的影响更为突出;在确立实行市场经济体制以后,随着产权制度的明晰,国家通过修改宪法正式确认和重申多种所有制经济、多种分配方式并存, 由此使“产权—分配型”改革引发的制度变迁渐成主流,其中涉及经济法领域的大量制度变革。

  与上述两类改革相对应,中国的经济改革以1993年“市场经济入宪”为界,可分为前后两大阶段。而无论是哪个阶段的经济改革,都离不开分配关系的调整,只是相应的制度变迁在表现形式上会有所不同。其中,在实行市场经济体制之前的阶段,制度变迁主要体现为“政策调整”,“法律变革”是相对次要和滞后的,因为当时的立法并不发达,法律尚未成为经济法的主要渊源。从制度经济学的角度看,广义的制度包括政策,而且国家的最高决策和具体的经济政策在经济生活中发挥着重要作用。无论是影响农村改革的多个“中央一号文件”,还是影响城市改革的多个“改革决定”,都以政策为主要表现形式,这是该阶段制度变迁的突出特点。而在实行市场经济体制之后的阶段,随着法制建设以及整体法治的不断完善,立法以及法律的有效实施亦被置于重要地位,因而相对于前一阶段,法律的数量不断增加,其地位和影响也大大提升。可见,经济改革所引发的制度变迁,先是“以政策为主”,而在实行市场经济体制且法制建设有一定发展后,才逐渐转为“以法律为主”,这是四十年来制度变迁的一个重要特征和规律。

  此外,在经济改革过程中,分配制度的调整和产权的日益多元化,不仅使市场经济的因素不断增加,也使全社会的资源分配逐渐从“以计划分配为主”转变为“以市场分配为主”,由此使政府所承担的微观资源分配责任大大减轻,其经济职能日益转变为宏观调控和市场规制。政府经济职能的转变,有助于解决计划经济体制存在的诸多“不经济”问题;而宏观调控和市场规制职能的凸显,以及相关制度的生成,则有力地推动了经济法制度的发展。

  从制度目标和功能看,在改革中形成的影响经济的制度可大略分为两类,一类是促进短期增长的制度,另一类是保障长期发展的制度。其中,前者有助于在短期内提高经济运行或经济发展的效率,而后者则侧重于推动经济的长期稳定发展。各国都曾存在过一些经济政策或相关立法,在较短时期内促进了经济的较快增长,但却难以长期保持经济的稳定增长。因此,我国在实行市场经济体制后,更重视实现“短期促进”与“长期保障”之间的制度协调和融合,这是制度安排方面应关注的重要问题。

  其实,在市场经济条件下,需要更多的“长期保障”制度,尤其在市场主体或分配主体多元化的情况下,促进公平竞争和实现分配正义,更需要有长期稳定的制度加以保障,当市场不能解决公平分配问题时,还应有再分配制度及时补缺。而在整个法律体系中,经济法作为保障整体经济“更经济”的法,恰恰能够把“短期促进”和“长期保障”有机融合,从而形成更有效的制度安排。

  总之,经济改革直接影响分配关系的调整,并在实行市场经济体制前后两个不同阶段,先后形成了“分配—产权型”和“产权—分配型”制度变迁,并且,相关的制度变迁从“以政策为主”转变为“以法律为主”,制度目标也从“短期促进为主”转向“短期促进与长期保障相融合”。正是在上述制度变迁的背景下或过程中,财政、税收、金融、计划(包括产业、价格)、反垄断、反不正当竞争、消费者保护等领域的各类经济法制度不断生成和发展,在数量和质量上亦不断提升,并在促进和保障市场经济发展方面发挥着重要作用。

 

  三、对外开放引发的制度变迁:基于涉外关系调整的视角

  在经济全球化背景下,国家不仅要推动国内经济改革,还要高度重视对外开放,并将其作为融入世界、实现现代化的重要路径和基本国策。从闭关锁国到对外开放,从局部开放到全面开放,中国有效利用了全球化提供的重要历史机遇,不仅引进了资金、技术、管理经验和先进理念,并由此促进经济的持续增长,还推动了涉外经济领域的重大制度变迁,即建立了一整套涉外经济法律制度,并在一定时期构建了专门的涉外经济法体系。

  由于对外开放主要涉及经济领域,因此在涉外关系中,涉外经济关系的法律调整尤其重要。在涉外的贸易、投资、税收、金融等领域,国家在开放之初主要强调涉外经济管理,而在实行市场经济体制后,则更重视涉外经济调控和规制,由此先后形成的涉外经济管理关系和涉外经济调制关系,是不同阶段的涉外经济法的调整对象。 透过上述涉外经济关系的调整,可以更好地审视对外开放领域的制度变迁。

  我国的对外开放始于特定区域。20世纪80年代初最早设立的经济特区、沿海十四个开放城市,以及后来不断扩大的沿边沿江开放、海关特殊监管区域等等,形成了一系列特殊的涉外经济区域,由此产生多种涉外经济关系,各类涉外经济主体的涉外经济行为以及相关的权利义务,都需要法律的有效调整。特别是中外合资企业、中外合作企业、外资企业的大量设立,以及与其相关的涉外税收、金融、规划、竞争等方面的管理或调制,都离不开相应的法律制度的支撑,由此使涉外经济法制度应运而生,并成为整体法律制度变迁的重要组成部分。

  从发展历程看,我国的涉外经济法制度始于改革开放之初,诸如1979年通过的《中外合资经营企业法》、1981年通过的《外国企业所得税法》等,都是涉外经济法乃至整个经济法领域的较早立法,曾发挥过重要作用。随着对外开放的不断扩大以及市场经济体制的确立,相关的涉外经济立法亦不断调整和完善。 特别是加入WTO前后,国家对许多法律都作出较大修改,以使其符合WTO规则的要求。 在当前不断扩大开放的新时期,负面清单制度、自贸区制度的推进,又会使相关涉外法律制度发生较大变化。

  尽管对我国40年对外开放的历程可能有不同的阶段划分,时间节点的选取和依据也会不尽相同,但2001年加入WTO无疑是一个公认的分界点,据此可将对外开放分为两大阶段,即“局部开放”阶段和“全面开放”阶段。在前一阶段,中国开放的程度不断提升,但尚未全面融入世界;在第二阶段,成功加入WTO使我国具有了全面融入世界贸易体系的法律基础,从而可以更全面地参与全球化进程。而由此带来的法律变革涉及外贸等各个涉外经济领域,这种对涉外经济关系的法律调整的改变,全面影响了该领域的制度变迁。

  如前所述,经济改革的阶段划分主要以1993年“市场经济入宪”为界,而对外开放的阶段划分则主要以加入WTO为界,两种划分都是以重大法律事件为依据的,尽管由此形成的“阶段”不完全重合,但也有相当大的“相关性”。正是在我国实行市场经济体制以后,在市场经济有了相当发展且相关经济法制度已有重大完善的基础上,才可能推动更大范围的对外开放,并通过加入WTO融入世界经济。否则,在缺少相关市场经济实践、欠缺相关经济法制度的情况下,加入WTO是不可想象的。事实上,经济改革及其所推动的市场经济,本身就要求进一步扩大开放,而扩大开放又会进一步推动经济改革,并促进市场经济发展。正是基于上述关联,经济改革与对外开放各自带来的制度变迁才始终密切相关,两者后先相继,共同推动着中国市场经济的发展以及相关经济法制度的完善。

  从早期的“局部开放”到后来的“全面开放”,都需要通过相关政策和法律的“立改废释”加以推动,由此会导致大量的制度变迁。例如,在市场主体的经济自由方面,随着对外开放的不断扩大,市场准入方面的限制不断减少,而市场主体的经营自主权不断扩大,特别是加入WTO以后,随着对国民待遇、最惠国待遇的强调,外资的市场准入门槛不断降低,使得外商投资大量涌入,从而带来了市场经济的诸多元素,促进了国内经济改革的发展。可以说,对外开放既是广义上的经济改革的一部分,又有其独立的价值。

  中国的对外开放总体上是在和平环境下展开的。 在对外开放初期,国家在土地、税收等诸多方面曾作出大量优惠安排,力图实现“短期促进”的目标,这为涉外经济主体带来了诸多“红利”,由此使国际资本迅速进入,弥补了国内建设和发展资金的不足。随着中国经济和法治的发展,尤其是国家对“地方竞争”的限制和对“长期保障”的关注,上述“红利”已远不及过去;同时,在税收、金融、反垄断等领域,中国的经济法制度还可能与其他国家的国内法制度存在冲突, 因而特别需要加强法律的国际协调, 以不断通过制度的协调和完善来增进制度“红利”。

  在当前“推动形成全面开放新格局”的背景下,国家更强调落实开放发展新理念,加快构建开放型经济新体制,从而使开放范围进一步扩大,即不仅包括对国外的开放,也包括相关产业、区域对国内主体的开放,这种同时“面向内外”的全面开放,不仅有助于构建公平竞争的现代市场体系、促进产业结构调整和经济发展,而且对于实现兼顾效率与公平、秩序与自由的制度变迁亦有重要影响。

  例如,相对于实体经济,我国金融业的开放程度较低,在1979年允许外国金融机构设立代表处以后,才从经济特区到中心城市,从外币业务到本币业务,逐渐扩大了金融开放的空间。在2001年加入WTO后,我国进一步加快了金融开放的步伐,其中银行业和资本项目的对外开放尤其引人注目。在当前全面开放的新时期,非银行金融机构的开放幅度不断加大,如外资已被允许进入证券等领域等等。 伴随着上述变革,相关法律制度亦随之发生变化,其中,对效率与公平、秩序与自由等诸多价值的兼顾,代表了对外开放领域制度变迁的方向。

  此外,上述不同时期的“全面开放”都只是相对的。当前,在国家构建开放型经济,建立统一开放的现代市场体系的背景下,“全面开放”对于推进改革和整体经济发展无疑非常重要。“全面开放”的幅度越大,所涉及的制度变革就会越多,对法治水平的要求也越高,尤其需要经济法制度的全面配套和不断完善。

  如果说WTO为我国的“全面开放”提供了重要的国际法基础,而与之相配套的经济法则是其重要的国内法基础。无论是中国倡导的“一带一路”,还是相关国家之间的贸易战、关税战、货币战,最后都离不开法律的支撑。而协调贸易、税收、金融等领域的法律冲突,加强上述领域的调控或规制,都需要在经济法上加以落实。因此,在中国全面开放的新时期,在国际上保护主义、单边主义不断抬头的今天,既要加强国际法律协调,也要不断完善国内法律制度,经济法更要承担繁重的任务。

  总之,随着对外开放的范围、层次的不断扩展,涉外经济法律制度也发生了重要变迁,经济法所调整的涉外关系逐渐从涉外经济管理关系转变为涉外经济调制关系,经济法自身也融入了更多的国际通例。由于涉外经济领域涉及国家主权,因而对经济立法的层级要求更高,由此使我国经济法的早期立法主要集中于涉外领域。在加入WTO以后,中国更重视经济领域“走出去”和“请进来”的协同发展,并在立法的统合过程中淡化涉外因素的特殊性,从而推动了涉外立法与本国立法的融合。随着全面开放和中国融入世界程度的进一步提高,相关国际条约对国内立法的影响更大,对法制建设和法治发展的要求也更高,由此会进一步推动经济法的制度变迁。

 

  四、法制建设、法治发展与经济法制度的成长

  基于“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架,前面针对“改革开放—制度变迁”的子框架,分别从分配关系和涉外关系调整的视角,梳理了我国经济改革和对外开放所引发的整体制度变迁,其中也包括经济法的制度变迁;在此基础上,还需结合“制度变迁—经济法”的子框架,探讨在上述制度变迁过程中经济法制度是如何成长的, 并考察其与法制建设、法治发展的内在关联。

  由于经济法制度的成长是整体制度变迁的重要组成部分,因此前述有关制度变迁的基本观察对于理解和分析经济法制度的成长也是适用的,这就为后面的探讨提供了重要的基础和宏观背景。有鉴于此,下面将先对经济法制度的成长历程作简要梳理,然后再从法制建设和法治发展的视角,探讨如何在制度变迁过程中促进经济法制度的健康成长。

  (一)经济法制度成长历程的基本观察

  自改革开放、恢复法制以来,经济法从无到有,日益壮大,逐渐成为国家法律体系的七大部门法之一,是中国法制发展史上浓墨重彩的一笔。应当说,整体法律体系的形成,是改革开放带来的重大制度变迁,而经济法制度自身的持续变革和完善,则是非常值得研究的法律现象。

  如前所述,我国的经济改革和对外开放分别以1993年和2001年为界,各自分为两大阶段,每个阶段的制度变迁,对于经济法制度的成长均有突出影响。因此,经济法自身的制度变迁在时间节点上与前述整体的制度变迁亦相对应,明确这些时间节点更有助于把握经济法制度成长的脉络。

  基于前面的分析,在改革开放初期,制度变迁在整体上具有“以政策为主,以法律为辅”的特点,这与当时经济法制度相对较为简单,相关法律少且单一,各自孤立,尚未形成有效互动的体系有关,当时经济领域的多种重要经济关系确实主要是通过经济政策来调整的。例如,在财税领域,1979年7月13日发布的《国务院关于试行“划分收支、分级包干”财政管理办法的若干规定》、1984年9月18日国务院批转财政部发布的《国营企业第二步利改税试行办法》(国发[1984]124号)、《国务院批转财政部关于农业税改为按粮食“倒三七”比例价折征代金问题的请示的通知》(国发[1985]71号)等等,都涉及重要分配关系的调整,它们分别对财政管理体制、城市改革和农村改革产生了重要的历史影响,直接推动了后来经济法制度的变革和发展。又如,在金融领域,1982年7月14日发布的《国务院批转中国人民银行关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的请示的通知》(国发[1982]99号),以及1983年9月17日发布的更为重要的《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(国发[1983]146号),都明确了中国人民银行的中央银行地位及其与各专业银行的关系,直接涉及金融方面的权力分配,从而奠定了金融体制法的重要基础。

  在通过上述政策调整引发制度变迁,并由此影响经济法制度成长的同时,国家还在法制建设方面实行了一个重要举措,即“授权立法”,以满足改革开放初期对制度频繁变动和及时应对的需求,并弥补立法机关立法能力的不足。从经济发展和法制建设的角度看,“授权立法”在一定时期发挥了重要作用。例如,1984年9月18日《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》, 以及1985年4月10日通过的《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,对整个经济法制度的发展都产生了重要影响。正是基于上述“授权决定”,经济法制度才不只体现为早期制定的几部法律,还包括基于“授权立法”制定的大量行政法规,从而有力地推动了改革开放和经济发展。从总体上说,“授权立法”尤其有助于在改革开放初期,特别是“有计划的商品经济”时期,解决经济法制度的供给不足问题,而由此带来的制度变迁,尽管在今天看来可能存在一定问题,但确实为1993年以后的经济法制度建设奠定了重要基础。

  事实上,1993年“市场经济入宪”后,大量经济法制度都要与市场经济体制相适应,而由此大幅度推进的经济立法,则带动了经济法制度的大发展,许多具有基础地位的法律,包括财政法、税法、金融法等宏观调控领域的法律,以及《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》等市场规制领域的法律,都在这个时期被制定出来,从而使经济法的制度变迁进入到“以法律为主”的新阶段。这与当时提出的“市场经济就是法制经济”的共识也是一致的。

  随着市场经济的发展,以及相关经济法制度建设的不断推进,我国的对外开放也开启了新阶段。为了更好地融入世界经济,有效利用国内和国际两个市场,推动市场经济持续发展,迫切需要在国际共通的经济法律制度下开展经济活动,加入WTO势在必行。事实上,我国在确立实行市场经济体制后不久的1995年,就提出了加入WTO的申请,并在相关法律制度方面作出调整。在我国加入WTO前后,基于《立法法》对经济法领域诸多事项的“法律保留”、WTO相关规则的要求,以及市场经济条件下法制建设的需要,我国进行了大量法律修改。其中,对原来不统一的经济法制度加以修改、解决“内外有别”的两套制度安排所带来的不平等问题尤其引人注目,由此也使经济法制度在经济全球化的进程中进一步发生变革,并不断成长、壮大。

  自2013年以来,随着改革的全面深化和对外开放的进一步扩大,国家着力推动简政放权,不断转变政府职能,减轻市场主体负担,促进公平竞争,由此带来了经济法制度的大量“立改废释”。 此外,对于法定原则的落实,也会影响经济法的立法,如财税立法的法定化,就迅速增加了经济法领域的法律数量。另外,金融立法和竞争立法的各自整合,与机构改革、政府职能转变以及强调市场在资源配置方面的决定性作用等都密切相关。上述各类变革都会影响经济法的制度变迁。不同时期经济法的制度变迁,体现了经济法制度的不断成长,它作为中国法制建设不断发展的缩影,对经济法治发展具有重要的推动作用。

  (二)基于法制建设和法治发展视角的观察

  经济法与整体的法制建设同步,从一棵幼苗成长为今天的参天大树,成为整个法律体系中的重要法律部门,与国家的法治发展密不可分。因此,下面有必要分别从法制建设和法治发展这两个维度,对经济法制度的成长略作解析。

  1.从法制建设看经济法制度的成长。从法制建设的维度看, 经济法制度的成长或变迁,体现的是一个新兴部门法不断完善发展的过程,是经济法不断走向现代化并影响国家治理现代化、推进国家整体现代化的过程。 相对于传统部门法,经济法具有突出的现代性,对于统一开放、竞争有序的现代市场体系的建立,体现新发展理念的现代化经济体系的建设,有效解决现代经济问题和社会问题,都具有不可替代的作用。也正因如此,作为重要的新兴部门法,经济法这棵幼苗刚一破土,就体现出强大的生命力,有力地促进和保障着国家的改革开放和经济发展。

  其实,在改革开放之初,我国对法律体系的建设目标并不明晰,对于何为经济法,基本上还处于“望文生义”的阶段。在1986年制定《民法通则》时,国家立法机关才提出了一个“描述性”的认识,即民法主要调整横向经济关系,而经济法主要调整纵向经济关系。 至于经济法的具体调整范围,无论是理论界还是实务界,都长期莫衷一是。直到国家实行市场经济体制以后,国家立法机关才对经济法的调整对象作出日渐清晰的阐释,并明确将经济法与民商法、行政法、社会法等并列为构成法律体系的七大部门法。

  经济法成为重要的部门法,得益于国家对法制建设的长期推进,尤其有赖于大量经济法规范的生成,以及由此带来的经济法制度的成长。可以说,没有国家对法制建设的不懈推进,以及大量经济法制度的不断吐故纳新,就不可能发生经济法制度变迁,也就无法研究相关变迁规律及其影响因素。

  经济法的规范或制度主要体现为宏观调控法和市场规制法,这两类制度作为经济法体系的核心和主体部分,已成为经济法“大树”的主干,深深植根于市场经济的沃土并不断成长。具有宪法、法律、行政法规、部门规章等诸多渊源的经济法规范,已构成一个庞大的体系,该体系从小到大,从简到繁,日益复杂。在法制建设方面如何加强立法统合,以不断提升立法的质量、水平,更好地发挥经济法制度作为一个系统的功用,已成为值得关注的重要问题。

  在制度变迁过程中,经济法体系需具有开放性,以及时回应经济和社会的发展,特别是科技革命所带来的巨大变化。例如,信息化、网络化、数据化、智能化的发展,使各类产业都深受影响,亟待法律规制,尤其需要财政法、税法、金融法、计划法,以及相关的产业法、价格法、竞争法、消费者保护法等各类经济法制度的综合调整,由此也会进一步推动经济法制度的成长。

  此外,面对社会主要矛盾的变化,经济法制度还要解决影响经济社会发展的若干重大问题,如分配问题、发展问题、风险防控问题等,并应在全面深化改革和对外开放方面作出最新制度安排。包括前述对外开放领域的自贸区制度调整、深化改革所带来的政府职能转变,以及机构调整所带来的体制变革等,都需要经济法的确认和保障,从而使经济法制度变迁与国家的整体发展呈现“对应性”和“一致性”。此外,经济法的制度变迁还要与宪法的变革保持一致,以确保其制度调整的合宪性。

  与前面改革开放所带来的整体制度变迁相一致,经济法的制度变迁因其涉及国家的宏观调控和市场规制,因而在许多情况下会涉及“强制性变迁”,当然也存在“诱致性变迁”; 同时,随着法制建设的不断发展,经济法的制度变迁在实行市场经济体制以后,也主要转变为“以法律为主”。当然,政策仍会发挥重要作用。此外,经济法制度中既有大量易于变动的调控性规范,也有大量相对稳定的基础性规范,它们在“短期促进”和“长期保障”方面分别发挥着重要作用,并且在实行市场经济体制后会同时存在于经济法制度中,因而经济法也存在着从“短期促进”向“短期促进与长期保障相融合”的制度变迁。虽然经济法制度中大量存在的“促进型”规范,有助于政府更好地发挥作用, 但必须确保其在法治框架下实施。

  以上主要从外观和形式意义的法制建设的角度观察经济法制度的成长或变迁。考虑到经济法制度要融入法治精神,才能形成自己的魂魄和良好品质,实现自身的全面成长,因此,下面还有必要从法治发展的维度,探究其成长过程中需要关注的问题。

  2. 从法治发展看经济法制度的成长。经济法制度的成长与国家的法治发展紧密相关,没有经济法制度的不断生成,经济法治就会缺少重要的制度支撑。事实上,正是基于前述法制建设所取得的制度成果,国家才能构建包括立法、执法、司法、守法等各个环节的法治体系。

  我国在改革开放之初,就着手恢复法制并不断推进其完善;在确立实行市场经济体制后的1997年,正式提出“依法治国”,明确倡行法治;在2013年“改革决定”和2014年“法治决定”作出后,全面推进改革和法治已成为社会共识,从而使法治发展进入到新阶段。而经济法制度的成长,是与上述法治发展历程同步并行的。

  从法治发展的角度看,经济法要在法治框架下成长,在制度供给方面就应切实符合法定原则,体现法治精神。此外,评价经济法制度的成长,不能只看制度的数量,更要关注质量;不仅要看其形式,更要看其内容。要使经济法制度的成长与整体法治发展相一致,在其制度变迁过程中就至少应注意以下几个方面的平衡。

  第一,制度供给与法定原则的平衡。一般说来,制度供给直接影响制度变迁,但制度的生成要符合法定原则。整个法治系统的制度供给,并非仅限于立法路径,还包括执法、司法等渠道。随着经济法所要解决的问题日益复杂,仅通过立法路径来提供制度供给往往不敷其用,或难以及时应对。因此,调制机构在执法过程中形成的调制规则,司法机关在审判活动中形成的司法解释,都会对经济法制度的生成产生重要影响。而对于这些制度供给是否违背法定原则,却可能存在不同认识,由此带来的对法律的确定性、可预见性以及对法定原则的理解等诸多重要问题,都是经济法的成长过程中需要着重考虑的,其背后还涉及经济法领域普遍存在的“政策性”与“法定性”的平衡问题。

  仅从立法的角度看,我国近些年对法定原则的落实最为重视,尤其是税收法定原则得到了较多的强调,这对于整个经济法的立法也有较大影响;同时,与此相关的“授权立法”也广受关注。“授权立法”有助于增进制度供给,在改革开放之初曾使大量经济法制度得以迅速出台,但由此也会带来合法性的问题,会影响社会公众对法治的认识。在1984年的“授权决定”被废止后,全国人大是否应将更为宽泛的1985年的“授权立法”收回,就曾引起过广泛关注,这对于国务院的规则制定权会产生较大影响。

  近几年,随着改革的全面深化,“授权立法”又有不断扩大之势,其重要原因是:经济法领域涉及宏观调控和市场规制的诸多问题,大都与经济改革、制度“试点”直接相关,在全国人大及其常委会认为立法时机不成熟或无法顾及等情况下,往往“更愿意”或“不得不”授权国务院制定规则,而国务院的各个部门往往会利用“授权立法”所带来的“部门立法”机会,强调自身权力或要求将相关权力授予自己或其下级部门,以更多地体现“政策性”或“差异性”,从而使“授权立法”颇受“重用”。 能否在制度供给与法定原则之间,或者在“政策性”与“法定性”之间实现有效平衡,会直接影响经济法的制度成长以及经济法治水平的提升。

  第二,确定性与变易性的平衡。法律的确定性与变易性问题,是法治领域需要特别关注的问题,霍姆斯、哈特、德沃金等许多著名学者都曾有深入研讨。即使在不断推进改革开放的年代,经济法也要有基本的确定性或稳定性,这对于有效实施宏观调控和市场规制,形成市场主体的预期,更好地处理政府与市场的关系尤为重要。但与此同时,经济法所要解决的问题毕竟千差万别,而且千变万化,要及时有效地回应或应对,就需要经济法具有一定的变易性, 同时,不断推进的改革开放必然导致制度的持续变革,这又会进一步增强经济法的变易性。因此,对经济法的确定性和变易性必须有效协调,以免影响法治的推进及相关现实问题的解决。

  “法律必须稳定,但不能一成不变”,如果不能达到一种平衡,对法律而言具有同样的破坏性。 在经济法制度成长的过程中,如果片面强调经济法的变易性,赋予调控和规制部门更多的权力,则市场主体就会缺少稳定的预期,其权益可能会受到较大损害;如果片面强调经济法的稳定性、确定性,则经济法应有的回应性又可能受到影响。在经济法制度的成长过程中,能否保持两个方面的适度平衡,也是对国家治理能力的重要考验。

  此外,与传统法律大量运用于司法领域有很大不同,经济法规范在日常的宏观调控和市场规制过程中会被频繁适用,经济法的政策性、变易性由此会更为突出,这与现代国家、现代市场经济、现代法的特殊性直接相关,是经济法现代性的重要体现。因此,在经济法制度中既要有稳定的核心规范,又要有及时解决现实问题的边缘规范,在“核心—边缘”的结构中寻求两者的平衡更为重要。

  第三,统一立法与分散定制的平衡。在经济法的成长过程中,始终涉及权力与权利在不同主体之间的分配,这是经济法要解决的核心问题。由于经济法事关相关主体的基本权利,又直接影响国家利益和社会公共利益的保护,因此,经济法的立法权非常重要。究竟应强调立法权的统一,还是应允许多个主体分散制定规则,对经济法治的发展和经济法制度的生成均有直接影响。

  市场经济需要有统一的法制。在实行市场经济体制以前,由于在改革开放方面大量依政策治理,因而经济法制度的成长较为缓慢,诸多领域的立法远未统一。由于某些领域缺少统一的法律制度,或者虽有形式上统一的法律,但强制力或约束力不足,使地方政府事实上具有较大的规则制定权,导致“分散定制”的情况较为普遍,并因缺少及时的立法统合而带来大量问题。为此,国家特别强调要统一相关法律,以确保基本规则的统一。 例如,在改革开放初期,经由1984年的税制改革,我国通过“授权立法”出台了一大批税收暂行条例,仅在企业所得税方面,就一度形成了三部税收条例和两部税收法律并存的局面, 导致同样是企业,却因所有制不同而适用不同的税法制度,造成了极大的不平等和不公平。为此,我国在1994年进行了一次大规模的税法变革,其首要目标就是“统一税法”,由此形成的几乎覆盖所有税种的制度变迁,就是为了实现立法的“统一性”,解决定制的“分散性”所带来的诸多问题。

  随着市场经济的发展,经济法制度的统一越来越重要,这不仅关乎国家法制的统一,也直接影响统一开放、竞争有序的现代市场体系的形成,对于全面深化改革和扩大开放,并由此促进经济和社会的发展,都会产生重要影响。为此,我国在1993年确立实行市场经济体制以后,便将统一相关法律制度作为推动法治发展的重要步骤。特别是加入WTO以后,基于相关国民待遇要求等,大量内外有别的制度被统一。这种立法上的统一性,直接影响着法律的确定性以及法律适用上的统一性,对于体现法治精神尤为重要。

  尽管如此,在国家的统一立法之外,分散定制的情形仍大量存在,而且,其必要性有时还会随改革、试点的推进而被强化。在中国的许多特殊经济区域,分散定制的情况更是屡见不鲜。如何实现统一立法与分散定制之间的平衡,确保立法的“集权”与“分权”的有效协调,是推进法治发展过程中始终需要解决的重大问题,也关系到经济法制度的健康成长。

  总之,经济法在其发展过程中,至少需要注意上述几个方面的平衡,才可能成长得更好。因此,不仅需要从法制建设的角度,还应当从法治发展的角度关注其成长,把“良法”和“善治”结合起来。只有在制度建设中贯彻法治原则,才能使经济法制度不断完善,推进其向更好的方向变迁。

 

  五、结语

  改革开放带来了各类制度的巨大变迁,其中,经济法制度从无到有,日益繁盛,构成了整体制度变迁的重要组成部分。鉴于学界以往对经济法制度的发展历程已有诸多梳理,因而本文转换了一个视角,着重探讨改革开放对整体制度变迁以及具体的经济法制度变迁的影响,以发现中国经济法制度生成的独特路径,揭示其与整体法制建设及法治发展的重要关联。

  为此,本文基于“改革开放—制度变迁—经济法”的分析框架,先从总体上探讨了改革开放对制度变迁的突出影响。基于重要性和相关性,着重选取了分配关系和涉外关系调整的视角,分析了经济改革和对外开放所引发的制度变迁,揭示了我国的经济改革实际上是从“分配—产权型”向“产权—分配型”的制度变革,相关的制度变迁是从“以政策为主”向“以法律为主”转变,制度目标是从“短期促进”向“短期促进与长期保障融合”转变,这些变革或转变与经济法的产生和发展脉络是内在一致的;同时,随着对外开放的不断扩大,对经济法的要求不断提升,涉外经济法的调整对象也从涉外经济管理关系逐渐转变为涉外经济调制关系,从而使其既具有中国特色,又在相关方面反映国际通例。

  经济法制度的成长是经济法制度变迁的具体体现,它既与改革开放及其引发的整体制度变迁密切相关,也得益于中国的法制建设和法治发展。正是国家在推动改革开放的同时,着力加强相应的法制建设,才使经济法得以应运而生、应时成长;同时,正是国家不断推进法治发展,才使经济法制度不断融入法治理念和法治精神,并在政策性与法定性、确定性与变易性、统一性与分散性的平衡中,实现自身的健康成长,从而成为推动改革开放和经济发展的重要制度保障。

  中国的经济改革和对外开放,分别以1993年“市场经济入宪”和2001年我国加入WTO为界分为两大阶段,每个阶段发生的大规模制度变迁,都是经济学、政治学、法学等多个学科应深入挖掘的问题,其中,经济法制度的成长或变迁是尤其值得深入研究的重要样本。通过观察经济法的制度变迁,不仅可以发现经济改革与对外开放同经济法制度变革的内在关联以及经济法变迁的相关机制,还可以揭示政府与市场、国内与国际、公平与效率、自由与秩序等诸多关系的冲突与协调,理解分配关系调整和涉外关系调整的重要价值,这对于深化经济体制、政治体制等领域的全面改革,推进复杂国际环境下的对外开放,在宏观调控和市场规制领域有效运用经济法规范各类主体行为,实现国家治理的现代化乃至全面现代化,都具有重要价值。

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